Нововведения в КУоАП: возможность апеляционного обжалования
Дмитрий Титаренко, ассоциированній партнер Юридической компании «Правовой Альянс»

Правовий тиждень, №49, 2008-12-02

Вже досить багато було сказано про значне підвищення штрафів та інше посилення відповідальності за порушення Правил дорожнього руху, які були введені у дію з 17.11.2008 року згідно з Законом України „Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення регулювання відносин у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху” від 24.09.2008р. №586-VI.

Проте даремно не так багато уваги приділяється іншому значному факту: вказаним Законом одночасно внесено такі зміни до Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі – КУпАП), які можна назвати революцією в адміністративному процесі без ризику перебільшити їх значення. Йдеться про введення в дію відносно впорядкованої та послідовної процедури апеляційного оскарження судових рішень по справах про притягнення до адміністративної відповідальності.

До 17.11.2008 року, тобто до набрання чинності вказаними змінами у законодавстві, КУпАП фактично не передбачав можливості скасування постанови суду першої інстанції по справах про адміністративні правопорушення.

Так, згідно з попередньою редакцією ст. 287 КУпАП постанова суду (судді) про накладення адміністративного стягнення вважалася остаточною і оскарженню не підлягала, за винятком випадків, передбачених законами України. Скасування постанови суду раніше могло відбутися лише у двох випадках, встановлених статтею 294 КУпАП: перший – коли суддя власноруч скасовував або змінював свою ж постанову на підставі розгляду відповідного протесту прокурора; другий – коли незалежно від наявності протесту прокурора постанову судді першої інстанції скасовував голова вищестоящого суду або його заступники.

При цьому жодна з попередніх редакцій КУпАП чітко не врегульовувала порядку розгляду відповідних заяв на ім’я керівників вищестоящих судів. Не існувало встановленого порядку розгляду скарги судом вищої інстанції. Фактично це призводило до того, що скарга розглядалася без повідомлення сторін, за відсутності безпосереднього перегляду матеріалів справи та з’ясування позицій учасників справи.
Тобто, у разі, якщо особа, яка була визнана винною в здійсненні якогось адміністративного правопорушення згідно з постановою суду, зверталася з заявою (скаргою) про її скасування до апеляційної інстанції, їй не було відомо про дату розгляду цієї скарги, а у більшості випадків і про наслідки такого розгляду. Інші особи, які приймали участь у справі, наприклад, потерпілий, взагалі не повідомлялися про те, що існуюча постанова кимось оскаржена, та були позбавлені можливості надати якісь пояснення або заперечення до скарги.

У переважній більшості випадків голови вищестоящих судів розглядали скарги та скасовували постанови судів першої інстанції після спливу значного проміжку часу з дати виявлення правопорушення та дати винесення первісної постанови по відповідному адміністративному матеріалу. Наприклад, постановою голови Верховного Суду України від 22.08.2005 року скасовувалися постанови судів попередніх інстанцій у адміністративній справі, у якій протокол про адміністративне правопорушення був складений 16.01.2004р. – тобто більш, ніж півтора року назад. (Надруковано: "Судова практика у справах про адміністративні правопорушення (2003 - 2005 р. р.)", 2006 р. ). 
Такий стан речей зберігався у вітчизняному адміністративному процесі з 1984 року (з прийняття КУпАП), тобто майже чверть століття. Недосконалий механізм  оскарження постанов по КУпАП нагадував судове письмове провадження, яке проводилось без виклику сторін та існувало в Російській Імперії до проведення у 1864 році судової реформи Олександра ІІ, якою було введено принципи обов’язкової гласності  та змагальності судочинства.

Що ж саме змінилося у адміністративному процесі починаючи з 17 листопада цього року?

Суто технічно основні зміни звелися до викладення у новій редакції статті 294 КУпАП, відповідно до якої постанови суду у справах про адміністративне правопорушення перестали набувати чинності негайно з дня їх проголошення. По аналогії з цивільним, господарським та іншими видами процесів, зараз у справах про адміністративне правопорушення введено десятиденний строк для подання апеляційної скарги, протягом якого постанова суду першої інстанції ще не набуває законної сили. Винятком є лише постанови про застосування стягнення, передбаченого статтею 32  КУпАП, тобто про установлення адміністративного арешту строком до п'ятнадцяти діб, який застосовується судом у виняткових випадках за окремі види адміністративних правопорушень. Постанови суду про установлення адміністративного арешту набирають чинності негайно.

Далі нова редакція статті 294 КУпАП фактично скасовує „монополію” керівників апеляційних та касаційного судів на перегляд постанов по справах про адміністративні правопорушення. Так, згідно з частиною 4 статті 294 КУпАП у новій редакції, апеляційний перегляд здійснюється суддею судової палати апеляційного суду в кримінальних справах. Такий перегляд відбувається протягом двадцяти днів з дня надходження справи до суду.

Згідно з частиною 5 ст. 294 КУпАП у новій редакції, апеляційний суд повідомляє про дату, час і місце судового засідання особу, яка подала скаргу, прокурора, який приніс протест, інших осіб, які беруть участь у провадженні у справі про адміністративне правопорушення, не пізніше ніж за три дні до початку судового засідання.
Як вже зазначалося вище, подібний виклик сторін до апеляційної інстанції є, мабуть, головним, нововведенням у адміністративному процесі. Хоча варто зауважити, що КУпАП і в цьому питанні залишився більш суворим ніж, наприклад, Цивільний процесуальний кодекс України: стаття 74 ЦПК встановлює обов’язок повідомлення про судове засідання не пізніш, ніж за сім днів, на відміну від трьохденного строку встановленого КУпАП. Але все ж таки найбільш істотним є те, що відтепер апеляційна інстанція не має права переглядати постанову суду по справі про адміністративне правопорушення, якщо відсутня інформація про належне повідомлення зацікавлених осіб.

Новою редакцією ст. 294 КУпАП введено можливість дослідження у апеляційній інстанції нових доказів, у той час як у попередній версії Кодексу це питання взагалі не було вирішено.

Слід відзначити, що нововведення до КУпАП не тільки більш чітко регламентували дії апеляційної інстанції, але й змінили її повноваження під час перегляду постанов. Так, якщо у попередній редакції КУпАП голова вищестоящого суду та його заступники фактично не були обмежені у повноваженнях, з 17 листопада цього року апеляційна інстанція не може скасувати постанову першої інстанції із направленням справи на новий розгляд. Згідно з частиною 8 ст. 294 КУпАП у чинній редакції за наслідками розгляду апеляційної скарги (протесту прокурора) суд апеляційної інстанції має право:

• залишити апеляційну скаргу чи протест прокурора без задоволення, а постанову без змін;
• скасувати постанову та закрити провадження у справі;
• скасувати постанову та прийняти нову постанову;
• змінити постанову.
  

Таким чином, у будь-якому разі у апеляційному суді розгляд адміністративної справи знайде своє логічне завершення, що виключає вірогідність багаторазового повернення справи до першої інстанції, яке можливе, наприклад, у господарському або цивільному процесах.

У відповідності до частини 10 ст. 294 КУпАП у новій редакції, фактично урізано вертикаль правосуддя в адміністративних справах, яка раніше складалася з трьох ступенів: суду першої інстанції, голови апеляційного суду або його заступників, та голови Верховного Суду України або його заступників. Вказана норма встановлює, що постанова апеляційного суду набирає законної сили негайно після її винесення, є остаточною й оскарженню не підлягає. Таким чином з названої вертикалі правосуддя виключено голову Верховного Суду України та його заступників, які зараз позбавлені можливості безпосередньо вирішувати адміністративні справи.

Необхідно зауважити, що незважаючи на те, що перелічені вище зміни до КУпАП були введені в дію спеціалізованим Законом України від 24.09.2008р. №586-VI, присвяченим безпеці дорожнього руху, можливість доступу до гласного та змагального апеляційного перегляду судових постанов з’явилася не тільки для порушників Правил дорожнього руху, але й для осіб, що притягаються до адміністративної відповідальності за інші правопорушення, визначені у КУпАП. Це, безперечно, є проявом певного законодавчого прогресу, який, на нашу думку, сприятиме захисту прав та свобод людини.